Kakva će biti ocjena implementacije Programa MMF-a?

Program strukturalnih reformi (Program) koje podržava MMF je veoma ambiciozan, a realizacija značajnog broja zacrtanih mjera, više od polovine, planirana je, opet ambiciozno, do kraja ove godine. Institucije Bosne i Hercegovine u Pismu namjere MMF-u obavezale su se na njihovo ispunjenje sa određenim rokovima, a od njihove sposobnosti da ispune obećano zavisi nastavak aranžmana.

Program je vezan za mjere u Reformskoj agendi (RA), te u biti predstavlja finansijsku podršku potrebnu za provedbu strukturalnih reformi. Stoga je timu Centra za politike i upravljanje monitoring provedbe Programa postao dio aktivnosti kroz monitoring provedbe RA u sklopu projekta Razgovarajmo o reformama.

Šta je zapravo cilj Programa? Cilj je ostvarenje snažnijeg ekonomskog rasta i rasta zaposlenosti koji se trebaju postići (1) unaprijeđenjem poslovne klime,  (2) poboljšanjem fiskalnih politika, te (3) jačanjem bankarskog sektora.

Namjera jeste osiguranje stablinosti platnog bilansa, rebalasniranje izvora rasta od sadašnjeg - baziranog na tekućoj potrošnji, ka rastu zasnovanom na investicijama, te smanjenje javnog duga.  Postizanje planiranih ciljeva ovisi o provođenju programa strukturalnih reformi koje trebaju rezultirati jačanjem privatnog sektora i povećanjem zaposlenosti u istom.

Tehnička misija MMF-a je u Bosni i Hercegovini, sa namjerom da procjeni napredak u reformama od zaključenja aranžmana. Pozitivna ocjena MMF-a je potrebna za dostavu druge tranše aranžmana. Primarno je bitno da državni i entitetski budžeti za 2017. budu u restriktivnim okvirima kao što je prethodno dogovoreno.

Zbog svega gore navedenog, smatramo da je izuzetno bitno da se zacrtane mjere implementiraju, ali ne samo nominalno. Od presudnog značaja je implementacija, odnosno kvalitet i sadržaj mjera koje su elaborirane u Pismu namjere. Upravo od politika koje će biti provedene u sklopu mjera zavisi uspjeh reformi, pa i pozitivna ocjena Programa.

U proteklom periodu ukupno je provedeno pet zacrtanih mjera, u predviđenom roku ih nije provedeno jedanaest, dok njih dvanaest treba biti provedeno do kraja godine.

U oblasti „Strukturne reforme u cilju poticanja rasta i kreiranja novih radnih mjesta u privatnom sektoru“, provedene su tri mjere, nije provedeno pet mjera, dok ih tri treba biti provedeno do kraja godine.

Ispunjeno je: (1) prodaja manjinskog paketa dionica u „Bosnalijeku“, (2) nije bilo kupca za dionice Vlade FBiH u „Sarajevo osiguranju“ na berzi, nakon čega je Vlada odlučila započeti restruktuiranje preduzeća, (3) prodaja manjinskog paketa dionica u „Fabrici duhana Sarajevo“, punih šest mjeseci prije roka, ali nema podataka o provođenju operativnog i finansijskog restrukturiranja kompanije prije prodaje, na šta se Vlada FBiH obavezala u Pismu namjere. Nije ispunjeno: (1) umanjenja stopa obaveznih doprinosa i pojednostavljenja i poboljšanja efikasnosti sistema poreza na dohodak u oba entiteta, za šta je bio predviđen rok do kraja septembra, (2) finansijska i operativna procjena vrijednosti preduzeća „BH Telecom“ i „HT Mostar“, o čemu nismo pronašli ili dobili podatake, iako je rok za njihovu provedbu prošao, (3) odluka Vlade FBiH o potrebi uspostave privrednih sudova nije objavljena, iako je to trebala učiniti do kraja septembra, (4) Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stečajnom postupku nalazi se na usaglašavanju u Parlamentu FBiH, iako je rok za njegovo usvajanje bio do kraja septembra. Do kraja godine potrebno je uraditi: (1) popis i smanjenje broja i iznosa parafiskalnih nameta na svim nivoima vlasti, (2) usvajanje plana za restrukturiranje željeznica na entitetskim vladama, (3) usvojiti izmjene i dopune Zakona o unutrašnjoj trgovini FBiH.

U oblasti „Stavljanje fiskalne politike u funkciju podrške rastu uz osiguranje održivosti“, provedena je jedna mjera, nisu provedene četiri mjere, dok ih pet treba biti provedeno do kraja godine.

Ispunjeno je: Parlament FBiH usvojio je izmjene i dopune Zakona o dugu, zaduživanju i garancijama FBiH, prije predviđenog roka do kraja godine. Nije ispunjeno: (1) povećanje akciza na gorivo kroz usvajanje izmjena i dopuna Zakona o akcizama u BiH, za šta je rok bio kraj septembra (2) povećanje akciza na alkohol, alkoholna pića i pivo i usmjeravanje tih sredstava na reformu zdravstvenog sektora (3) usvajanje Prijedlog zakona o Jedinstvenom registru korisnika gotovinskih naknada na koje se ne uplaćuju doprinosi – rok je probijen zbog nezasjedanja parlamenta, iako je Vlada u martu uputila Prijedlog zakona u parlamentarnu proceduru, (4) Usvajanje Prijedlog zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju – predviđeno do kraja oktobra – rok je probijen zbog nezasjedanja parlamenta. Do kraja godine potrebno je uraditi: (1) uspostavu novog sistema automatske raspodjele prihoda od UINO, u skladu sa preporukama MMF-a, (2) usvajanje Izmjena i dopuna Zakona o porezu na dobit RS-a u skladu sa preporukama osoblja MMF-a, (3) reviziju korisnika boračkih primanja, (4) registracija poljoprivrednih gazdinstava u RS-u, (5) donijeti Vladin program kreditnog ili finansiranja putem grantova za one kantone koji pristanu usvojiti planove za ograničenje plata i smanjenje ukupne zaposlenosti koji će biti u potpunosti usklađeni s planom FBiH.

U oblasti „Očuvanje finansijske stabilnosti uz jačanje kreditnog rasta“, provedena je jedna mjera, nisu provedene dvije mjere, dok ih četiri treba biti provedeno do kraja godine.

Ispunjeno je: (1) provođenje revizija banaka koje su bile pod pojačanim nadzorom u RS, detaljni pregled kvaliteta aktive na finansijski datum 31.12.2015. godine je završen i obuhvatio je četiri banke sa sjedištem u RS. Nije ispunjeno: (1) provođenje revizije banaka koje su bile pod pojačanim nadzorom u FBiH - nema podataka o okončanju revizija iako je rok bio do kraja juna, (2) ispunjenje obaveza entitetskih agencija za bankarstvo da odobre planove banaka za rješavanje problema nedostajućeg kapitala i održavanje ukupne stabilnosti. Rok Agenciji za bankarstvo FBiH bio je kraj avgusta, a Agenciji za bankarstvo RS je kraj novembra 2016. godine. Do kraja godine potrebno je uraditi: (1) potpisivanje Memoranduma o razumijevanju u oblasti finansijske stabilnosti između Agencije za osiguranje depozita i Centralne banke BiH, (2) usvajanje izmjena Zakona o Agenciji za osiguranje depozita, (3) usvajanje izmjena i dopuna entitetskih zakona o agencijama za bankarstvo do kraja novembra, (4) pripremiti analize neophodnih zakonskih mjera za zaštitu javnih sredstava.

MMF ima određenu fleksibilnost vezano za rokove implementacije kada je u pitanju ocjena napretka, naročito kada je u pitanju prvi pregled, ali uzevši u obzir da imaju iskustva sa domaćim institucijama, vjerovatno znaju da im se u ovakvoj situaciji ne bi smjela ponuditi mrkva prije štapa.

Evidentno je da najveći dio mjera nije proveden, te da će dobar dio mjera biti eventualno implementiran izvan rokova, ukoliko se postigne politički koncenzus. Potrebno je intenzivirati napore kako bi se mjere sa rokom do kraja godine implementirale na vrijeme. Također je izvjesno da bi jedan broj mjera mogao biti donesen u suprotnosti sa stavovima i preporukama socijalnih partnera, te da pojedine mjere nisu u skladu sa svojim ciljevima, ali i da dnevno politička razilaženja stoje na putu implementaciji preuzetih obaveza.

Za očekivati je da ovaj pregled napretka neće dobiti pozitivnu ocjenu.

U nastavku je detaljniji pregled nivoa relizacije mjera po ključnim oblastima Programa, koji je sačinjen na osnovu javno dostupnih informacija i informacija koje smo dobili od nadležnih institucija.

Pregled nivoa realizacije mjera po ključnim oblastima Programa:

Oblast: Strukturne reforme u cilju poticanja rasta i kreiranja novih radnih mjesta u privatnom sektoru

Stope doprinosa, odnosno oporezivanje rada u BiH, naročito u FBiH, jedno je od najvećih opterećenja za domaće proizvođače, te na tržištu smanjuje konkurentnost domaće privrede. U skladu sa Programom, do kraja septembra 2016. godine trebalo je pripremiti sveobuhvatne planove umanjenja stopa obaveznih doprinosa i pojednostavljenja i poboljšanja efikasnosti sistema poreza na dohodak u oba entiteta. Javnosti je već poznata ocjena svih socijalnih partnera da će Izmjene i dopune Pravilnika o primjeni Zakona o porezu na dohodak, te nacrti Zakona o doprinosima i Zakona o porezu na dohodak, predstavljaju dodatno opterećenje na realni sektor i nisu u skladu sa ciljem koji mjera treba da ostvari.

Programom je do kraja ove godine predviđena analiza parafiskalnih nameta na svim nivoima vlasti, te kreiranje planova entitetskih vlada i Vijeća ministara BiH s ciljem njihovog smanjenja. U javnosti nema podataka o popisu i smanjenju broja i iznosa parafiskalnih nameta, te od nadležnih institucija (izvršilaca mjere) do objavljivanja ovog izvještaja nismo dobili odgovor o napretku.

Jedan od najznačajnijih problema u BiH, u ekonomskom i političkom smislu je funkcionisanje javnih kompanija. U sklopu Programa, Vlada FBiH je preuzela obavezu prodaje dionica u preduzećima u kojim ima manjinske udjele sa rokom do kraja septembra, obavezu provođenja operativnog i finansijskog restrukturiranja preduzeća Fabrika duhana Sarajevo i Aluminij Mostar s ciljem okončanja njihove prodaje do kraja marta 2017. godine, te sa rokom do kraja oktobra obavezu provođenja finansijske i operativne due diligence analize za strateški važne BH Telecom i HT Mostar, nakon čega će se odlučiti o daljoj sudbini tih kompanija.

Udjel Vlade FBiH u „Bosnalijeku“ od 19,25% prodat je 6.10.2016. na Sarajevskoj berzi za 23,3 miliona KM, dok nije bilo kupca za dionice Vlade FBiH u „Sarajevo osiguranju“ na berzi 6.7.2016. nakon čega je Vlada odlučila započeti restruktuiranje preduzeća. Fabrika duhana Sarajevo je prodana 15.09.2016. godine na berzi, punih šest mjeseci prije roka, te nema podataka o provođenju operativnog i finansijskog restrukturiranja kompanije prije prodaje, na šta se Vlada FBiH obavezala u Pismu namjere. O finansijskoj i operativnoj procjeni vrijednosti preduzeća „BH Telecom“ i „HT Mostar“ nismo pronašli ili dobili podatake, iako je rok za njihovu provedbu prošao. Berzovna prodaja omogućuje brzu i transparentnu prodaju, ali to je njen maksimalni domet. Vladi FBiH ne može i ne smije biti cilj riješiti se dionica kompanija, bez da se pobrine da novi kupci budu firme koje će strateški ulagati, kako bi preduzeća ne samo nastavila sa radom, već i bilježila rast poslovanja, te otvarala nova radna mjesta. Prodaja na berzi to ne omogućava.

Najeklatantniji primjer lošeg upravljanja u javnim kompanijama su upravo javne kompanije zadužene za željeznički saobraćaj. Željeznice FBiH i Željeznice RS bi mogle i trebale biti uspješne firme koje kvalitetnim uslugama služe kao pokretači razvoja. Umjesto toga, one su u velikim finansijskim problemima i bilježe milionska dugovanja. Program je predvidio usvajanje planova za restrukturiranje željeznica od strane entitetskih vlada do kraja decembra 2016. godine. Federalno ministarstvo prometa i komunikacija okončava aktivnosti na izradi plana za restrukturiranje Željeznica. Vlada RS-a je na Radno-konsultativnoj sjednici 11.11.2016. zajedno sa Svjetskom bankom održala prezentaciju na kojoj je predočena analiza stanja u Željeznicama Republike Srpske, sa mogućim načinima restrukturiranja ovog preduzeća po segmentima. Javnosti nisu predočena rješenja i politike koje će biti provedene, pa je nemoguće ocijeniti njihov kvalitet, te kakva će ocjena Misije biti.

Vlada FBiH u sklopu Programa morala je ustanoviti treba li uspostaviti specijalizirane privredne sudove do kraja septembra. Do kraja septembra je trebalo usvojiti i nove zakonske propise o stečaju. Odluka Vlade FBiH o potrebi uspostave privrednih sudova nije objavljena, a Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stečajnom postupku nalazi se na usaglašavanju u Parlamentu FBiH.

U cilju okončanja procesa pristupanja WTO-u i rješavanju trgovinskih pitanja s EU, Vlada FBiH je 2.8.2016. utvrdila Nacrt zakona o izmjenama i dopunama Zakona o unutrašnjoj trgovini FBiH i poslala ga u parlamentarnu proceduru. Usvajanje ovog zakona predviđeno je do kraja godine. Nacrt još uvijek nije uvršten na neku od sjednica Parlamenta FBiH. Njegovo usvajanje zavisit će od rada Parlamenta, koji trenutno ne zasjeda zbog političkih nesuglasica.

Oblast: Stavljanje fiskalne politike u funkciju podrške rastu uz osiguranje održivosti

Program je predvidio uspostavu novog sistema automatske raspodjele prihoda od UINO, a koji će biti u skladu sa preporukama MMF-a, sa rokom do kraja decembra 2016. godine. O ovoj mjeri nismo pronašli podatke.

Predviđeno je i usvajanje izmjena i dopuna Zakona o porezu na dobit RS-a u skladu sa preporukama osoblja MMF-a do kraja godine, o čemu također nema podataka.

Već je poznato da Prijedlog zakona o izmjeni i dopuni Zakona o akcizama u BiH nije prihvaćen na 36. sjednici Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, kada je razmatran po skraćenom postupku. Rok za implementaciju mjere je probijen, jer je u Programu predviđena provedba do kraja septembra.

Vlada FBiH utvrdila je 2.3.2016. Prijedlog zakona o Jedinstvenom registru korisnika gotovinskih naknada na koje se ne uplaćuju doprinosi i uputila ga u parlamentarnu proceduru. Ova mjera predviđena je do kraja septembra. Rok za ovu mjeru je probijen zbog nezasjedanja Parlamenta FBiH.

Kada je u pitanju revizija korisnika boračkih primanja predviđena do kraja godine, od početka primjene Zakona o reviziji pregledano je 103.469 predmeta, a iz prava je zbog nepostojanja potrebne papirologije izbačeno 1.340 korisnika boračko-invalidsko zaštite. Do kraja godine, kada je rok za provođenje ove mjere, ostalo je još 34.567 predmeta.

U RS-u je u toku registracija poljoprivrednih gazdinstava čije je okončanje predviđeno do kraja godine. Cilj je usmjeriti subvencije za poljoprivredu na poljoprivrednike koji su registrirani i uplaćuju doprinose.

Vlada FBiH utvrdila je 14.9.2016. Prijedlog zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju i uputila ga u parlamentarnu proceduru. Usvajanje ovog zakona predviđeno je do kraja oktobra.

Kada je riječ o povećanju akciza na alkohol do kraja septembra i usmjeravanje tih sredstava na reformu zdravstvenog sektora, Komisija za finansije i budžet Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH dala je 9.10.2016. negativno mišljenje na Prijedlog Upravnog odbora Uprave za indirektno oporezivanje BiH o povećanju akciza na gorivo, auto-plin, alkohol i alkoholna pića i pivo.

Parlament FBiH usvojio je izmjene i dopune Zakona o dugu, zaduživanju i garancijama FBiH, što je predviđeno do kraja godine, čime je pojačana kontrola nad nižim nivoima vlasti, vanbudžetskim fondovima i preduzećima u državnom vlasništvu. Nema podataka o donošenju Vladinog programa kreditnog ili finansiranja putem grantova za one kantone koji pristanu usvojti planove za ograničenje plata i smanjenje ukupne zaposlenosti koji će biti u potpunosti usklađeni s planom FBiH, što je također predviđeno do kraja godine.

Oblast: Očuvanje finansijske stabilnosti uz jačanje kreditnog rasta

Reforme u oblasti finansijskog sektora preduslov su za značajniji rast ekonomske aktivnosti i prelazak iz potrošačkog u proizvodno društvo. Bez rasta kreditnih sredstava privatnim kompanijama nije moguće očekivati ulaganja i investicije, pa je od suštinske važnosti osiguranje stabilnosti bankarskog sektora i podizanja kapaciteta banaka da povećaju kreditiranje privatnih preduzeća. Kako bi se osigurao siguran rast, koordinacija finansijskih institucija se mora pojačati, a legislativa vezana za finansijski sektor treba biti harmonizirana.

Nakon više od decenije kontraverzi vezanih za razvojne banke u entitetima, Program uspostavlja platformu za provedbu dubinske nezavisne analize rada razvojnih banaka, te predviđa kreiranje rješenja koja će razvojne banke staviti u funkciju razvoja i rasta.

Program je predvidio provođenje revizije banaka u BiH koje su bile pod pojačanim nadzorom. Vanjski revizori ušli su u pet banaka u FBiH i četiri u RS-u. Nema podataka o okončanju ovih revizija u FBiH, a predviđeni rok je bio do kraja juna. Prema saopštenju Ureda za odnose s javnošću Agencije za bankarstvo RS-a, detaljni pregled kvaliteta aktive na finansijski datum 31.12.2015. godine je završen i obuhvatio je četiri banke sa sjedištem u RS-u.

Nema podataka ni o obavezi entitetskih agencija za bankarstvo da odobre planove banaka za rješavanje problema nedostajućeg kapitala i održavanje ukupne stabilnosti. Rok Agenciji za bankarstvo FBiH bio je kraj avgusta, a Agenciji za bankarstvo RS-a je kraj novembra 2016. godine, pa se može reći da su rokovi probijeni.

Agencija za osiguranje depozita i Centralna banka BiH obavezale su se na potpisivanje Memoranduma o razumijevanju u oblasti finansijske stabilnosti do kraja godine, o čemu nema podataka.

Predviđeno je i usvajanje izmjena Zakona o Agenciji za osiguranje depozita te usvajanje izmjena i dopuna entitetskih zakona o agencijama za bankarstvo do kraja novembra. Vlada FBiH 30.9.2016. utvrdila je Nacrt zakona o bankama i uputila ga u parlamentarnu proceduru. O ostalim aktivnostima nema podataka. Usklađene verzije ovih zakona potrebno je kasnije dostaviti MMF-u.

Institucije su se obavezale i na pripremu analize neophodnih zakonskih mjera za zaštitu javnih sredstava do kraja godine s ciljem unapređenja standarda za polaganje javnih depozita. O ovome također nema podataka.